编者按：农业税取消之后，我国农村正步入“第三步”改革的新阶段。这一阶段将以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。在“第三步”改革中，中央明确提出了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革这三大任务，并提出要“力争五年期间或更长一点时间基本完成”这三大任务。

　　9月1日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席全国农村综合改革工作会议并发表重要讲话。新华社记者 李学仁 摄

　　“乡财县管”看变革

　　“乡财县管乡用”，作为财政管理方式的改革，只是中国综合农村改革的一小部分，却具有影响全局的重大意义。它是中央为防止农民负担反弹而采取的重大举措，是重构乡镇财政体制和行政体制的重要基础，关系到广大基层干部的切身利益，也关系到乡镇政府的前途和走向。

　　2003年，安徽省在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革，实行“乡财县管”。截至今年7月，全国已有28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。如果说，税费改革管住了乡镇政府的收入环节，而“乡财县管”则要管住乡镇政府的支出环节。因此，这是从体制上解决乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹的“釜底抽薪”之策，将为农村上层建筑的改革和调整提供财力支持和制度保障。

　　开支失控拖累乡镇财政

　　“县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这是以往人们对县乡财政窘境的形象描述。

　　绝大多数乡镇存在严重的负债问题。2001年，安徽省财政厅曾对乡镇财政状况进行过一次清理检查，全省清理出拖欠乡镇人员地方津（补）贴40亿元，拖欠国家规定的工资20亿元。湖南省财政厅的一份调查显示，到2003年底，全省赤字负债总额达到95.27亿元，乡镇平均赤字负债400.63万元，其中最多的长沙县达到9.9亿元。这些赤字债务仅偿还利息，每年就要支付4.33亿元，相当于乡镇财政收入的7％。

　　面对这种严峻情况，乡级财政的监督缺失和开支失控问题也越来越引起高层的重视。有关专家指出，乡镇“一级财政”建立20多年来，始终没有建立配套的监督机制。乡镇债台高筑，有其客观的原因，但“人为”因素也占很大一部分。许多乡镇领导头脑里没有预算概念，支出随意性较大。以致有人形容说，乡长“一支笔”，只要想办事、想支出，什么钱都敢花、都敢借。

　　安徽省财政厅预算处副处长张力认为，县乡财政困难主要有两个致因，一个是“人”、一个是“债”，只有把“人”和“债”的口子扎住并逐步消化，乡镇财政走出困境才有希望。实行“乡财县管”，就是抓住“人”和“债”这两个突出问题，通过规范乡镇的收支行为，堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞。

　　另一方面，这也是巩固和深化农村税费改革的需要。张力说，税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限制膨胀，就会形成“以支促收”，导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。

　　从更长远的角度看，规范乡镇收支行为，从而规范乡镇的行政行为，为将来重构县乡行政管理体制创造了条件。“乡财县管”是县级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。目前，县级财政已承担乡镇财政大部分支出职能。在承担了支出责任的同时，就必须同时管住乡镇的收入。

　　改革核心是规范

　　面对乡镇财政困境，安徽省于2003年在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革，在和县、潜山、太和等10个县实行“乡财县管”改革试点。2004年，在总结试点经验的基础上，改革在全省铺开。

　　和县位于长江之滨，是个农业县。在改革之初，全县乡镇财政困难，乡镇平均负债422万元。和县财政局局长周维汉说：“巨额债务压得乡镇政府喘不过气来，成为影响基层政府运转和农村社会稳定的突出问题，已到了非改不可的地步！”

　　2003年1月1日起，和县在全省率先推行了“乡财县管”改革。改革以“三权不变”为基本原则，即以乡镇为独立核算主体，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权这“三权”不变。同时，实行“五个统一”为核心内容的财政管理方式，即“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由县财政直接管理并监督乡镇财政收支。另外，调整乡镇财政所管理体制和职能，由县财政局对乡镇财政所实行垂直管理。

　　按照这一目标，和县各乡镇首先开展了“四项清理”工作。一是清理财政票据。规定在2003年以前领用的票据一律缴销。二是清理银行账户。将乡镇现有的银行账户全部撤销后，重新开设“基本结算户”、“支出专户”、“工资专户”和“村级资金专户”四个账户，若有其他账户一律视作“小金库”处理。三是清理乡镇债务。对以前的债务，分类制订具体的偿债计划，同时规定乡镇原则上不得发生新债。四是清理乡镇财政供给人员。对超基数人员财政一律停止供给人员经费。“四项清理”为改革的顺利推行奠定了基础。

　　在此基础上，强化预算，规范收支。在收入预算上，要求乡镇预算内外收入统一编制。在支出预算上，要求乡镇把支出分为必须支出、必要支出、一般支出和专项支出四类。在坚持乡镇长“一支笔”审批制的前提下，在各乡镇成立民主理财小组，大额支出必须经理财小组研究审批。和县香泉镇镇长周智林告诉记者，现在自己的“一支笔”只值2000元。他说：“超过2000元得提交给乡理财小组，3000元以上的项目就得给县里打报告。”

　　张力认为，这其实是通过财政管理方式的改革，做到乡镇财政资金的所有权、使用权与管理权、核算权相分离，从而建立起一个乡镇财政运行的新机制，确保“上面的钱不乱花”。

　　据了解，目前全国各地的“乡财县管”方案主要来自“安徽经验”。在宣传推广过程中，“乡财县管”在名称上还加上了“乡用”一项，借以打消一些人的误解和顾虑。江西省南昌市财政局预算处副处长葛琰说，“乡财县管乡用”，简单地说就是乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花却不再由乡镇领导一人说了算。财政部门只起到一个“管家”的作用，为的是能够让资金有效地发挥作用，能够实实在在地为老百姓办实事、办大事、办好事。原来的财政制度是事后控制，结果是事后也控制不了，而现在可以做到变事后控制为事前控制了。

　　新财政体制多模式并存

　　2006年，湖南省46个县市、1037个乡镇开始实行“乡财县管乡用”改革，这意味着从2004年汝城县先行试点之后，这项乡镇财政改革在全省推开。

　　湖南省财政厅乡镇财政管理处处长彭辉虹介绍说，目前湖南省“乡财县管乡用”改革中，乡镇财政管理体制实行三种模式：

　　一是比较规范的分税制财政体制，合理划分县乡收入级次及共享收入分成比例，科学界定乡级支出范围。这一模式主要在经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇实施，如县城城关镇、经济中心镇等。

　　二是分税制基础上收支包干型乡镇财政体制，合理确定收支包干基数，短收不补，超收全留或分成。这一模式主要在经济状况较好、收支差额不大的乡镇实施。

　　三是县直管乡的统收统支型财政体制。对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，比照国库集中收付的管理办法，其财政收入直接上缴县里，财政支出由县财政统筹安排，保证乡镇政府正常运转资金需要。

　　彭辉虹说：“无论实行哪种体制，县级财政都要按照公正、公开、透明的原则，建立对乡镇的一般性转移支付、加大对乡镇的转移支付力度，强化乡镇财政的社会公共服务职能。”

　　在河北省，县乡财政体制的改革是从2005年开始的。据河北省财政厅预算处介绍，该省的县乡财政体制主要推行两种模式：相对规范的分税制和统收统支加激励模式。

　　相对规范的分税制是针对以前的分税制财政体制而言的。以前，河北省的少数地方也实行分税制，但具体操作不规范，包干成分比较重。新的分税制则比较规范，主要实行于经济条件较强的乡镇。这种财政体制要求，县与乡镇财政实行分级管理，支出分级负担，收入分享，乡镇单独设立金库。

　　统收统支加激励财政体制实行于财政收入规模较小、自有财力薄弱的乡镇。县级政府作为县乡财政主体，对乡镇财政收支实行统一管理，乡镇财政收入集中上缴县金库，不再设立乡镇金库；乡镇开支由县财政统一审核，统一拨付。县财政根据乡镇经济发展实际，核定乡镇收入计划，对于年度内组织收入超过核定计划的乡镇，按超收额的一定比例给予奖励，用于增加公用经费或事业发展支出。对乡镇核定支出后，乡镇通过压减人员、厉行节约节省下来的支出留给乡镇自主支配使用。

　　据介绍，从今年１月1日起，两种新的财政体制开始在河北省12个试点县（市）正式推开，扩权县和一般县依据实际情况积极试行。目前，在试点县（市）的173个乡镇中，有28个乡镇实行了相对规范的分税制，有133个乡镇实行了统收统支加激励的财政体制，12个乡镇实行了过渡性财政体制。

　　“乡财县管”改革赢得了广大基层干部、群众的支持。基层干部们反映，乡镇财政体制改革的出发点和落脚点都是“规范”二字，正是在这个意义上，“乡财县管乡用”改革不但财政困难的乡镇要搞，经济发达的乡镇也要搞，实施“乡财县管乡用”改革不是权宜之策，而是长久之计。

　　“乡财县管”助推农村改革第三波

　　从2005年起，河南在全省推开“乡财县管”改革，目前全省139个县的2101个乡镇全部实行了“乡财县管”。这是一种全新的管理模式。一些乡镇干部和专家指出，“乡财县管”有力巩固了农村税费改革的成果，不仅管好了乡镇财政，还规范了行政，进而引发了乡镇政府职能和权力结构的再调整。

邱炯　绘（资料图片）

　　乡村治乱有了制度保障

　　试点县普遍反映，通过“乡财县管”，实现了“四个管住”。即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进人、管住了乡镇乱举债，极大地提高了县乡财政管理水平。
河南省桐柏县委书记刘新年说，农村税费改革规范了乡镇收入，“乡财县管”规范了支出。别小看这个乡镇支出，如果不规范，乱进人的漏洞就堵不住，支出需求就会无限膨胀，形成“以支促收”，回到过去“收费养人”的老路上。

　　河南省焦作市实行“乡财县管”3年多来，通过“集中收付”卡死了“人头费”。焦作市财政局负责同志介绍，“集中收付”就是将乡镇预算外资金全部纳入预算管理，财政收入就地纳入县乡国库。在支出中优先“保工资”，每月工资支出进专户，委托银行统一发放。对属于清理清退范围的乡镇各类人员，不再供给经费。据了解，自2005年9月起，河南已推开大规模的乡镇机构改革。至今，全省共撤并乡镇236个，分流超编人员17万余人。

　　为了从源头上制止乡镇“乱收费”，河南省设计了“账户统设”、“票据统管”两道“关卡”。乡镇只剩下结算户、支出户和村级资金专户，每个账户都在县财政局监控之下。改革后各类收费票据均由县财政局统一管理发放，实行票款同行、以票管收。刘新年说，改革后，乡镇无法再乱收费。一是没有票据，二是没了私设的账户。即使收了钱，也没地方存放。客观上“乡财县管”给机构、人员膨胀“刹了车”。

　　通过“先刹车，后消肿”，试点县还初步遏制了乡镇政府债务膨胀的趋势。河南省一些县在编制预算时就规定，乡镇不能随意举债，而且每年至少要拿出5%的钱来还债，“还债也是政绩”。2005年，安徽省在全省实施了化解县乡政府债务试点工作，10个县2005年底债务余额52.3亿元，比上年减少8.48亿元，其中化解旧债9.03亿元，举借新债仅0.55亿元。不少基层干部深有感触地说，如果早几年实行“乡财县管”，就不会有这么多债务，乡镇财政也不会这么困难了。

　　“一把手”监督出现新突破

　　过去，乡镇财政很大程度上是“领导消费型财政”。河南省宁陵县财政局一位负责人说，一些乡镇很穷，工资开不出，但领导照样高消费，有的乡党委书记一年就要花四五万元。据估算，乡镇每年招待费和车辆费用要占运转经费的1/3。而“乡财县管”对乡镇“领导消费”切了一刀，对于加强乡镇“一把手”的监督是一个制度性的突破。

　　在湖南省财政厅的调查中，“一把手”职务消费太高的问题同样很严重。有的乡镇支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等，而在工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却留有硬缺口。郴州市汝城县一个乡，当时干部职工工资欠发4个月，而乡镇领导一次出差就花费上万元。

　　实行“乡财县管”之后，情况出现了很大的不同。河南省宁陵县石桥乡财政所一位干部说，以前乡里的“吃饭条”一经领导签字，就得报销，乡里随便哪个领导都比我官大，不报不行。如今招待费实行实名制，来的什么人、办的什么事都要注明。该乡党委书记蔡尚斌说：“乡里有辆已跑了快10年的桑塔纳轿车，本来想换辆新车，但打了三四次报告，县里也没批准。要是在以前，我很有可能到处凑钱买新车，但现在不行了。”

　　一组数据很能说明问题。在湖南省汝城县，实行“乡财县管”试点期间，乡镇公务费支出同比下降了21％，招待费下降了24％，差旅费下降了19％，在编职工都按月领到了工资。津市市2005年7个乡镇当年政府支出比上年下降30％，武冈市当年节减支出800万元。在安徽省霍山县，实施改革3年来，县财政结算中心共审核不合规支出单据近万份，减少不合理支出1000多笔900多万元。

　　改革倒逼乡镇政府职能转型

　　“‘财’是‘政’的基础，管好‘财’，能规范‘政’。”河南省邓州市市委书记刘朝瑞这样告诉记者。记者在采访中发现，“乡财县管”改革确实出现了倒逼乡镇政府职能转型的趋势，对于基层乱行政、乱作为、大搞“政绩工程”产生了有效约束，对基层的造假之风也形成了有效遏制。

　　有多少钱，办多少事，“乡财县管”让举债搞“政绩”变成不可能。不少试点县都根据乡镇的收入情况，规定了每月的用款计划，不能超出额度，否则办了事也报不了账。河南省邓州市孟楼镇党委书记赵显三说，如今乡里每个月只剩4万元的备用金，年底算总账，多退少补，想搞“政绩工程”也没钱了。

　　江西省进贤县南台乡党委书记雷俊明对此也深有感触。他说，今年南台乡打算建一个农贸市场，预算为4.8万元。按照以往的办事方法，不管乡里有没有钱，只要书记乡长一拍板，举债也得建起来。但从今年８月份实施“乡财县管”之后，情况就大不一样了，关键是要先看看支出账户里还有多少钱，还要报到县财政局审批。这个乡曾想盖办公大楼，预算为150多万元。实行“乡财县管”后，乡里想举债盖楼也不行了。雷俊明说：“我们只有等乡里经济状况好起来，支出账户里的钱多起来的时候，才有可能把新大楼盖起来。”

　　“乡财县管”对基层的数字造假之风也是一个有效的遏制。南台乡财政所所长游武辉说：“现在乡里把家底全部亮给了县里，无论哭穷还是藏富，县财政都一清二楚。”河北省张北县公会镇党委书记牛聪旺也感慨地说，新的财政体制使基层干部得到了解脱，“这是一个了不起的变化”！以前，乡镇实行自收自支，尽管财政收入很少，但乡镇领导往往为了政绩，搞数字“注水”。一方面，纸上的财政收入虚高得离谱；另一方面，乡镇资金紧张，无法正常运转。为了完成税收指标任务，获得财政返还，“买税”空转、举债度日、乱摊派的事情就难以禁止。现如今，制度“逼人”造假的情况已经过去了。

　　“乡财县管”还为建立公共财政打下了基础。安徽省在改革中，就明确要求，乡镇要按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出。在河南省，电子财务管理确保了各种专项资金的准确发放和合理使用。河南省宁陵县财政局局长何玉明说，石桥乡一年有300万元的上级拨付经费保障资金，另外还有300万元的惠农资金，也由石桥乡使用和发放。但在县里的电子财务管理中，石桥乡每一笔钱的出处都显示得清清楚楚，不合理的款项乡里根本花不出去。

　　改革需要破解新难题

　　采访中，记者也了解到，虽然“乡财县管”在一些地方已经实施了3年多，但改革也面临不少新问题。

　　一是缺乏法律配套。“乡财县管”后，乡镇财政金库被取消，而由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政专户。对这些新的财政专户，国家法律无明确的相关保护规定。一些乡镇账户经常因过去的债务纠纷而被司法部门冻结和强行划款，导致“乡财县管”不能正常运行。

　　二是缺乏具体细则。安徽省和县财政局局长周维汉说，乡镇的支出范围和标准是什么、哪些能够报账、哪些不能报账，上面没有明确的规定。县级财政部门只能在现有规定下“摸着石头过河”，难免会出现一些偏差。

　　三是乡镇定位尚不清晰。安徽省财政厅预算处副处长张力说，“乡财县管”改革面临着一些困难和问题需要解决，最突出的就是怎样调整县对乡镇的管理体制，如何提高乡镇保障水平。2005年，安徽省财政厅选择了庐江、南陵和怀远三个县，作为深化县乡财政体制改革试点联系县。按照实施农村综合改革的要求，三县正在进一步探索科学界定县乡政府事权和财权，转变政府职能，明确划分县乡收入范围，合理确定乡镇财力保障水平的试点。

　　四是县乡财政困难并未得到根本解决。大力发展县域经济，提高自身“造血”能力，是解决县乡财政困难的根本。因此，在推进“乡财县管”的同时，安徽省财政部门启动了“县乡财政振兴工程”，力争通过３年～５年时间，使县乡财政状况得到明显改善。中国社科院财贸经济研究所财税研究室主任杨之刚还提出，应通过完善以公共服务均等化为目标的转移支付制度，增加县乡两级的财力。

　　乡镇将向何处去

　　“乡财县管后，乡镇的权力到了历史上最小的时候。”河南的一位乡镇党委书记这样说。

　　采访中，不少财政部门的同志认为，按照我国现行体制，“一级政府一级财政”，但乡镇这一级政府，目前已经不能形成完整的一级财政。“乡财县管”之后，乡镇政府的职能发生了很大的变化。以前，乡镇财政管理重点是抓收入，实行“乡财县管”后，管理重心向节支和控支转变。

　　随着“乡财县管”的深化，在河南的一些县乡干部和专家中，出现了“适时取消乡镇财政”的呼声。他们认为，在农区，乡镇公共支出功能弱，随着农业税的取消，许多乡镇将越来越依靠国家转移支付，易患上“转移支付依赖症”。如果取消乡财政，还可以为减少行政级次、重构县乡两级行政管理体制创造条件。

　　乡镇财政的逐步弱化，也必然会影响到乡镇作为一级政府的未来走向。一些专家指出，今后乡镇政府的职能定位应是基本公共服务，而不是经济建设。一些县乡干部也认为，乡镇推动农村经济发展的作用应逐步让位给农村经济合作组织。

　　财政部财政所所长贾康在接受记者时表示，我国财政管理体制改革的大方向是，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，根据事权合理化所确定的支出责任，合理界定中央与各级财政的支出需求，调整改进各级政府的财权划分和转移支付安排，并在宪法和法律的动态完善中逐步调整财政层级和政府层级。现阶段可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构。（专题策划：张寒/采写：杨玉华 林嵬 李俊义 禹志明 陈春园/编辑：薛凯）