| 关于农村金融市场发展的若干思考 |
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| 来源：金融时报 2007年6月5日 |
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提要农村金融市场的复杂性决定了农村金融改革和发展任务的艰巨性，要真正推进农村金融改革，需要我们以科学的金融发展观为指导，根据不同区域经济的发展水平和结构、不同地区金融市场的容量、条件和金融服务需求，因地制宜，层次推进，采取更为审慎灵活而稳健的发展措施。
在建设社会主义新农村的大背景下，农村金融开始走向了鼎力经济建设的前台。在年初全国金融工作会议上，温家宝总理指出：“要加快农村金融改革发展，显著增强金融为‘三农’服务功能”。但是农村金融市场的复杂性决定了农村金融改革和发展任务的艰巨性，要真正推进农村金融改革，需要我们以科学的金融发展观为指导，根据不同区域经济的发展水平和结构、不同地区金融市场的容量、条件和金融服务需求，因地制宜，层次推进，采取更为审慎灵活而稳健的发展措施。
一、发展农村金融市场，必须坚持一个方向
农村金融的根在农村、在农民、在农业。农村金融体系改革必须坚持以农为本的方向，把支持农村、农业、农民发展作为农村金融工作的出发点和落脚点，这是由金融与经济的血肉联系决定的。从当前农村金融体系的设计思想看，根据全国金融工作会议的部署，农行今后改革方向仍立足于更好地为“三农”和县域经济服务，而农信社、农发行、邮政储蓄银行均以“农”字定位，继续在农村经济发展中发挥作用。这些农村金融机构的转型可以说是更多地属于在政府主导下的现有存量结构的重组；而调整和放宽农村金融机构的准入政策，组建新型农村金融机构，应该说是增量方面的改进，其目的旨在以商业可持续性为目标，引入新的金融组织元素和新的金融组织成分，丰富和优化农村金融体系结构，提升农村金融市场竞争活力，故对这类机构应由需求催生为主，更多地发挥市场的力量。需要把握的一点是，无论是增量引进还是存量改造，都应立足于服务“三农”。在体系构建中应重点警惕两种倾向，一是警惕村镇银行的设立可能会加剧对农村金融资源的虹吸效应。中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），由于《意见》中没有明确规定农村新设金融机构吸收的存款应全部投向农村，而村镇银行的实质是股份制的小型社区银行，根据股份制资本的逐利本性，其一旦做大，就会不断扩大经营规模和经营区域，很可能导致新成立的“村镇银行”将资金投向利润更大的城市地区。二是防止农村信用社简单地异化变身为村镇银行的倾向。由于我国的商业银行体系实质上还处于国家政策的高度保护之下，进入成本很高，不排除一些地区农村信用社以村镇银行作为向股份制商业银行转变的踏板，在现有的产权结构和法人治理结构不变的情况下，简单地将其易名为村镇银行，以求突破限制最终进入商业银行体系。虽然股份制商业化是农村信用社今后发展的大方向，但是基于合作制原则基础上组建起来的农村信用社，历史沿革、功能定位、性质作用等与其他金融机构具有明显差异，特别是在产权结构、法人治理、经营机制等方面与商业银行标准相差甚远，如果在改造过程中急于求成，简单翻牌，将不利于农村信用社长期健康稳定发展。
二、推进农村金融改革，必须把握四个原则
农村金融体制改革的目标就是通过改革农村金融体制、完善服务机制、创新金融产品，不断满足不同农村经济主体多样化、综合性的金融服务需求，最终实现经济与金融、城市和农村、长远利益与近期利益的协调发展。在农村金融改革推进过程中应具体把握四个原则。一是坚持适度竞争原则。只有竞争才有活力。要将多元化所有制金融机构引入农村金融服务，通过有效竞争机制，促进各类金融机构之间的功能交叉和互补竞争，形成市场上较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。二是坚持政策扶持原则。市场化、商业化、利润最大化是新设农村金融机构今后的发展方向，但在市场化初期，在农业仍是弱质产业的阶段，还应充分发挥地方政府行政推动的作用，在减免税费、风险补偿、以土地等资产置换不良资产、简化贷款抵押登记手续和央行法定存款准备金率及再贷款等方面给予农村地区金融服务机构一定的政策优惠，并将通过实践证明行之有效的财政和金融政策固定下来。三是坚持整体布局原则。银监会出台的《意见》主要是基于解决农村信贷融资需求的视角，而事实上除发展信贷市场外，还应注重资本市场、农副产品期货市场、农业政策性保险、农业资产评估、产权交易等相关市场的培育；在完善准入监管政策的同时，更要考虑相应配套体系建设问题，如农村财产制度安排的相关法律保障问题，农村资金互助会管理与即将实施的《农民专业合作社法》接轨问题，人民银行对新设立机构的账户开户、资金清算、发行库存取款、信贷登记咨询系统接入管理问题等。四是坚持稳步推进原则。全面协调可持续的科学发展观要求的是又好又快发展，好是首要的标准。由于村镇银行和农村金融合作组织等新型金融机构的组建在我国尚属首次，其前景充满了不确定性，应坚持先试点后推进的原则，试点省份应认真做好调查摸底、准确选点、政策宣传等基础工作，防止盲目追求组建机构数量和进度，而对是否下一步全面铺开应在充分总结经验教训、得出取舍的结论之后再作决定，避免仓促推开，最终产生诸多诟病。
三、加强农村金融市场监管，必须处理好四个关系
《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》的颁布，标志着农村金融机构准入门槛降低，必将促进农村金融的多元发展与竞争。但是，如何在金融资源总量有限的情况下，在设置数量上进行把握，在整体效益上进行引导，使之可持续性地存在，需要金融管理部门和相关部门做艰苦细致的工作。在改革探索实践中，要注意处理好几个关系：一是市场与结构的关系。从存贷款市场结构角度看，对新设机构在存款市场上的准入应相对慎重。因为存款市场涉及广大储户的利益，一旦存款市场放开的话，机构的退出将来可能更难，其外部性问题会更多；而且作为利率市场化的最后一道防线，出于防范风险的考虑，中央银行在相当一段时期内不会放宽对农村金融机构的存款利率，这样也有可能会影响到新设机构的资金来源。反之，金融机构应该偏重于在贷款市场的发展，提高贷款营销管理水平，中央银行可以考虑在放宽农村金融机构的贷款利率政策方面出台配合政策，例如，将人民银行在小额信贷组织5个试点省份贷款利率上限扩大到4倍的政策推广到银监会新型农村金融机构准入的6个试点省份中。二是引导与监管的关系。《意见》中对新设机构采取的是“宽准入，严监管”的监管方针，这其中也有一个度的把握问题。其基本原则应该是建立在有效的自我约束和治理结构基础之上的风险自担的监管，即只管规则、管结果而不管经营。因为从今后农村小型金融机构的发展来看，绝大多数都将是内部人或关系人控制，如果对其采取与大银行相同的监管标准，对农村小型金融组织而言，既不现实，成本也过高。实际上农村金融机构本身创造了很多很好的管理办法，如农村合作组织互保、信用共同体联保、通过专业合作社发放小额贷款等办法都是比较先进的。金融管理部门首先应尊重他们的原创性，总结甚至是学习他们的管理经验，在此基础之上再加以适当引导，使之规范发展。三是新生与存续的关系。在关注和引导新设机构发展的同时，要更多地探索思考对于原有存续的农村金融机构的定位与发展问题。根据全国金融工作会议关于构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系要求，各金融机构要调整在农村市场的经营策略，逐步形成相对分工和适度竞争局面。农业银行要稳定和发展在农村地区的网点和业务，切实提高对农业产业化、基础设施和城镇化建设的信贷支持质量和效益；农业发展银行和国家开发银行应该着力于农村信贷市场，综合运用财政直接补贴和招投标两种贴息贷款运作方式，发展批发业务和中长期信贷；农村信用社、邮储银行和小型农村金融机构则应以零售业务为主。此外，虽然《意见》中并没有涉及包括非政府组织在内的各类小额信贷试点，但对已经设立的包括福利性和商业性在内的各类小额信贷组织，也应从规范引导的角度出发，允许其在同等条件下自愿申请成为银行类机构，使之纳入主流金融之列。四是正向激励与市场退出的关系。事前建立正向的激励机制，可以在事后降低农村金融机构的道德风险。有关部门一方面应积极研究配套规则以及财政政策、货币政策的正向激励措施，通过制度约束和政策引导，推动建立农村金融平稳发展机制；另一方面要加快建立金融机构风险救助和市场退出机制，尤其是要加快建立存款保险制度，设立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险机构，使之覆盖到所有存款类金融企业，通过市场的方式对产权安排不合理、经营管理长期不善、存在金融风险的机构实行关闭或退出。
四、强化农村金融服务功能，必须完善四种机制
农村金融机构多元化的可持续性存在，既需要建立内生的成长机制，又需要完善外部配套机制作为保障。从当前看，应加快建立完善以下四种机制：一是完善农村小额信贷增长机制。小额农贷是国家为有效缓解农村资金供求矛盾，加大对农业和农村经济发展支持力度而采取的重大举措。近两年的中央一号文件都明确了小额信贷作为一种适当的金融创新应该予以大力发展。要发展小额信贷，除引入多元化机构竞争机制，创新原有信贷方式外，一条有效途径是将小额信贷有机整合到更大的组织体系中，通过提高农村组织化程度，将小额信贷和农民专业合作组织结合起来，支持更广阔领域的农村生产建设。二是完善农村金融创新机制。从产品与服务角度来看，由于农村金融资源的稀缺表现在各个方面，因此，在促进机构多元化的同时，也要努力促进农村金融产品和服务的不断创新。三是完善农村资金回流农村机制。资金是竞争性农村金融市场的动力和源泉，必须高度重视促进农村资金回流。应针对不同机构的特点设定不同的存贷比和直接支农贷款比例的下限，并将一定比例新增存款返回当地的政策作为一项长期性制度以法律形式确定下来。在充分注重商业银行经营自主权的同时，采取政策引导和利益驱动相结合的方式，引导商业银行加大对农村经济的信贷投放。四是完善农村金融风险分散与转移机制。农业是一个弱势产业，农民是一个弱势群体，农业生产受自然环境、气候及灾害的影响较大。要推行多种农业保险，分散和转移农民所承受的自然风险和市场风险。同时构建多层次、多元化的信用担保体系，结合各地实际，在防范控制风险的前提下，扩大金融担保的范围和对象，创新金融担保形式。有条件的地方可以考虑建立农业贷款风险担保补偿基金，在现有的财政支农资金中根据涉农贷款余额的一定比例出资建立信贷风险担保补偿基金。在此基础上，组建农村信贷担保公司，解决农村大型客户需要大额资金而又无担保抵押困难，降低信贷资产风险。（作者系人民银行南昌中心支行行长）
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